Suverænitetsafgivelse og folkeafstemning

Introforelæsning: 25. februar 2010 kl. 17.00 - 18.00, TRIN 116, Købmagergade 50.

Det har jævnligt været genstand for intens debat, om der skal afholdes folkeafstemninger i forbindelse med Danmarks gennemførelse af ændringer af traktatgrundlaget for EU-samarbejdet. Dette har senest været tilfældet i forbindelse med overvejelserne om Danmarks tilslutning til Lissabon-traktaten.

Omdrejningspunktet for debatterne er grundlovens § 20. Efter § 20, stk. 1, kan beføjelser, som efter grundloven tilkommer danske myndigheder, overlades til mellemfolkelige myndigheder under visse betingelser. Efter § 20, stk. 2, kræves til vedtagelse af et lovforslag herom et flertal i Folketinget, der udgør 5/6 af Folketingets medlemmer, eller almindeligt flertal i Folketinget og efterfølgende godkendelse ved en folkeafstemning.

Et spørgsmål, der f.eks. ofte har givet anledning til debat, er, hvorvidt forestående ændringer af traktatgrundlaget for EU-samarbejdet har et sådant indhold, at de er omfattet af grundlovens § 20, stk. 1 – indebærer traktatændringen suverænitetsafgivelse?

Et andet spørgsmål har været, om der – uanset at en traktatændring ikke indebærer suverænitetsafgivelse, eller at der er et flertal for suverænitetsafgivelsen i Folketinget, der udgør mere end 5/6 af Folketingets medlemmer – bør, kan eller skal afholdes folkeafstemning.

Forslag til emner:

-         Analyse af, om ændringer af EU-traktaterne, der indebærer, at der gås fra afgørelser truffet ved enstemmighed til flertalsafgørelser, eller andre ændringer i sammensætning, procedurer og arbejdsgange mv. i den mellemfolkelige myndighed er omfattet af grundlovens § 20. Det er den overvejende opfattelse i den juridiske litteratur, at dette ikke er tilfældet, og at det afgørende for, om § 20 finder anvendelse, alene er, om (yderligere) beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, overlades til den mellemfolkelige myndighed. Inden for områder, hvor kompetence er overladt, vil ændringer i beslutningsprocedurer mv. som udgangspunkt ikke skulle gennemføres efter proceduren i grundlovens § 20. Det er dog antaget, at ændringer af den mellemfolkelige myndigheds sammensætning og beslutningsprocedurer mv. kan afvige i en sådan grad fra, hvad der er lagt til grund ved overladelsen af kompetencer til den mellemfolkelige myndighed, at forudsætningerne bag den oprindelige overladelse af kompetence er ændret i en sådan grad, at grundlovens § 20 finder anvendelse.

-         Retspolitiske overvejelser om, hvorvidt bestemmelsen i grundlovens § 20 er hensigtsmæssigt udformet. Som nævnt ovenfor antages, at f.eks. ændringer af EU-traktaterne, der betyder, at der gås fra enstemmighed til flertalsafgørelser, ikke medfører, at grundlovens § 20 finder anvendelse, uanset at spørgsmålet om ændringer af beslutningsprocedurer mv. utvivlsomt er et helt centralt politisk spørgsmål. Det kan overvejes, om anvendelsesområdet for grundlovens § 20, f.eks. i relation til ændringer af et eksisterende samarbejde, er hensigtsmæssigt.

-         Analyse af mulighederne for at afholde folkeafstemning om traktatændringer mv., hvor dette ikke er en nødvendighed efter grundlovens § 20. Folkeafstemning er ikke nødvendig efter grundlovens § 20, hvis der ikke er tale om suverænitetsafgivelse omfattet af grundlovens § 20, eller hvis der er 5/6 flertal i Folketinget for en overladelse af kompetence. I praksis har der imidlertid i en række situationer været et politisk ønske om afholdelse af folkeafstemning i sådanne situationer, uanset at det ikke er en nødvendighed efter grundlovens § 20. Det har været drøftet, om grundlovens § 20 udtømmende gør op med, i hvilke tilfælde der kan afholdes folkeafstemning om gennemførelse af traktater omfattet af bestemmelsen, således at afholdelse af folkeafstemning i de nævnte situationer er i strid med grundloven.

-         Analyse af, om der er opstået en juridisk bindende norm, hvorefter der i visse tilfælde er pligt til at afholde folkeafstemning om gennemførelse af traktater omfattet af grundlovens § 20, uanset at der er 5/6 flertal af Folketingets medlemmer for et lovforslag herom. Som nævnt ovenfor har der i praksis i en række situationer været et politisk ønske om afholdelse af folkeafstemning, uanset at det ikke er en nødvendighed efter grundlovens § 20. Det har været drøftet, om der på den baggrund er dannet en praksis/sædvane, hvorefter der nu er pligt til i alle tilfælde at afholde folkeafstemning om gennemførelse af traktater omfattet af grundlovens § 20.

Pensum:

• Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret, bind 1 og 2 – studieudgave, (2006), kapitel 3 (side 33-41), kapitel 4 (side 42-54), kapitel 5 (side 55-74), kapitel 50 (side 359-377), kapitel 51 (side 379-395), kapitel 52 (side 396-400), kapitel 53 (side 401-423), kapitel 54 (side 424-450).
• Karsten Engsig Sørensen og Poul Runge Nielsen, EU-retten – forkortet udgave(2008), kapitel 2 (side 45-93), kapitel 4 (side 117-179) og kapitel 5 (side 183-233)

Supplerende litteratur: (få rettelser tilføjet 27/1 2010 ibha)

• Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 1 (3. udgave, 2001), kapitel 22 (side 282-295). København: Chr. Ejlers.

• Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse (1999). København: DJØF.
• Kommentar til grundlovens § 20 af Hjalte Rasmussen i Henrik Zahle (red.), Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (2. udgave, 2006). København: DJØF.
• Kommentar til grundlovens § 42 af Henning Koch i Henrik Zahle (red.), Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (2. udgave, 2006). København: DJØF.
• Henrik Zahle, EU og den danske grundlov (1998). København: Chr. Ejlers.
• Ole Spiermann, Anvendelsesområdet for grundlovens § 20 i lyset af nyere lovgivningspraksis (artikel i Politik og jura, festskrift til Ole Espersen ved Henning Koch, 2004)
• Henning Koch, Grundlovsstridige EU-folkeafstemninger (artikel i Politik og jura, festskrift til Ole Espersen ved Henning Koch, 2004)

Domme mv.:

• UfR 1998.800 H
• Redegørelse for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Lissabon-traktaten, Justitsministeriet, december 2007